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厘清社会信用体系建设的分歧:违法不能等同于失信

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发表时间:2020-03-30 15:27作者:汪路来源:财新网

源点注:本文来自“财新网”2020年03月30日,作者:汪路,人民银行征信中心原副主任,感谢授权。


推行泛化信用,用行政权力生硬地、不合逻辑地把法律法规的执行问题也定性和归结为信用问题,总体上弊大于利。防控新冠肺炎疫情措施长期化,也要注意不宜把少数不遵守防控法规的行为也定性为失信,否则不当伤害主体的信用,不利于社会正常秩序的恢复。


国务院《优化营商环境条例》(下称《条例》)于2020年1月1日开始实施。这个具有深远意义的事件,由于受年初暴发新冠肺炎疫情的影响,而未能受到应有的关注。


社会信用体系建设可以说是优化营商环境的重要抓手。营商环境是指市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。贯彻条例千头万绪,也是长期任务。显然,改善信用环境,即“社会信用体系建设”工作,应是优化营商环境的一个综合性、持续性的重要主题和内容。


但目前对社会信用体系的认识还存在很多分歧。目前这个体系的主要短板在哪里?为什么迄今解决中小企业融资难融资贵问题的成效不显著?一些政府部门的认识模糊,也未必就是社会的主流认识,需要各方理性讨论。


如何改善信用环境,认识分歧还比较大。《条例》就“国家加强社会信用体系建设”,也只是重申了“持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设……”的原则要求。


“社会信用体系”,无论按十多年前第一次出现在官方文件中的提法:“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度……”,还是按迄今仍在沿用的包含“四信”(三个诚信、一个公信)建设的含义,官方采纳的都是一个范畴十分宽泛的概念,但在推进社会信用体系建设工作中,实际上又只能退却到“社会信用信息服务体系”的建设上。


迄今有关部门对这个概念仍存在很大的分歧,根源在于中国社会对“社会信用体系”中的关键多义词“信用”的内涵和外延认识并不一致。如进一步最追问,为什么在“信用”这个基础性概念的认知上会出现分歧?一种称之为“三维信用论”的理论恐怕起到了误导的作用。


三维信用理论提出:信用资本由三个维度构成,即诚信度、合规度和践约度。三维信用相互支撑,相互影响,又互相转化。


其中,诚信度指主体的基本诚信素质,是获得一般信任的基础资本;合规度指主体在社会活动中遵守法规(含法律法规、行业规则甚至民间习惯等)的水平与能力,是获得管理者信任的社会资本;践约度指主体在信用交易活动中守约履约的能力,是获得交易对手信任的经济资本。


三维信用理论,有其可取论述,如三个维度相互影响的判断等;也为部分官员所喜爱。但是,提出“合规”也是一种信用,可能是该理论中争议最大、经不起时间检验的缺陷。


这个判断的主要依据:一是,古今中外的经典信用定义和理论(除“三维信用论”外)均推导、概括不出“合规也是一种信用”的结论。


例如,一时的计划生育国策、迄今仍在盛行的删帖规则等,有些只是阶段性的规制要求,即便是在民主程序下制定的能长期实施的良法,也只是某种程度地反映多数人的意志,不可能做到所有公民和社会全体同意。而信用的一个不可缺少的基本特征,是主体明明白白的承诺。


二是,迄今国际上还没有把“合规”纳入信用,更不要说有成功实践的经验。


三是,在迎合官方需要的“三维信用论”配合下,由牵头部门强力推行的联合惩戒机制,虽然强化了各部门监管的法规执行效果,但是对主要标的、已经探索实践了十多年的社会信用体系建设,积极效果并不明显。


因此,守法或违法,不能等同于或定性为守信或失信。法规及其司法体系既要保障法律法规的贯彻执行,也要保障合法契约合同的履行,但是,推行泛化信用,用行政权力生硬地、不合逻辑地把法律法规的执行问题也定性为信用问题,总体上弊大于利的。


即便是最广义信用的概念,也不应把法律法规的执行问题划入其中。这与征信机构可以把那些对信用有影响或间接反映主体信用状况的非信用信息(行政处罚信息)也有适当选择地放入信用报告,是两回事。


社会普遍接受的、高度概括的信用,不外乎就是两大类:一类是经济层面的经济信用;一类是道德层面的诚信。广义信用包括前两类,官方提的社会信用体系建设对应的就是指广义信用的体系机制建设,既想建设好经济信用秩序,也想促进形成良好的社会诚信环境。


但是,十多年的实践显示,试图由一个或两个部门牵头、众多部门参与,想形成一个完整的思路和方案,以建成这个广义信用的体系,效果并不好,甚至可以说很困难、力不从心和不切合实际。从各地政府主导建设的以共享各部门“公共信用信息”的信用信息服务平台流量不足、难以市场化可持续运营的事实,就可清醒得出这个判断。这主要是由于前两类信用具有不同的特征、规律及其运行机制。


经济信用有两个主要特征:第一个特征是信用关系中的相关主体是事先共同约定同意了的;第二个特征是可以用货币计量的价值往来关系/活动/交易。而道德诚信是只具备经济信用中的第一个特征的、不可以用货币计量的信用。因此,把两类信用的问题及其体系机制建设,分开来研究讨论,才能找出更切合实际的解决方案。


相对而言,解决经济信用方面问题的难度可能要小一些。因为经济信用是定量的信用,违约失信了,有事先约定的、符合法理的定量处罚代价,而对于非定量的道德诚信的失信行为,则很难有定量的处罚,甚至超出信用范畴的法规执行范围。建议缩小官方定义的社会信用体系的范围,将广义的社会信用体系建设,分成针对两个狭义的信用体系分别来建设和完善。


目前,央行征信中心和百行征信属于两个基础征信机构提供的以信贷信用为主的信用报告。两家机构都是属于官办的的征信机构,市场机制偏弱,建议成立市场化机制为主的专注中小企业商务信用的基础征信机构作为补充。

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